Se ha afirmado repetidas veces: MERCOSUR no es sólo comercio, puesto que del mismo modo que la mayoría de los sistemas de integración, tiene un carácter multidimensional que sostiene diversos otros espacios de encuentros interestatales o supranacionales. En este artículo analizaremos la dimensión integracionista de la cohesión social, que tiene la misión de desarrollar políticas comunitarias para la superación de los desequilibrios y desigualdades.

El desafío: superar las asimetrías

Algunas lecturas escépticas arguyen que la existencia de asimetrías en MERCOSUR lo convierte en un esquema integracionista poco conveniente para la participación de Bolivia. La inquietud se responde partiendo de una pregunta: ¿Existe algún sistema de integración sin asimetrías? Y la respuesta: ciertamente que no. La Unión Europea (UE), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Sistema de Integración Centro Americano (SICA), la Comunidad de Estados del Caribe (CARICOM), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), están sujetos a profundas desigualdades entre sus países miembros y al interior de éstos. Por ello, la misión de los sistemas integracionistas consiste, precisamente, en enfrentar estas diferencias desde su esencia comunitaria.

Si la mirada escéptica tuviera justificativos, no existirían los sistemas de integración o tendrían que reinventarse bajo la lógica del encuentro entre iguales, en un planeta históricamente desigual, con países cuyo menor grado de desarrollo está condicionado por factores estructurales de desigualdad con discriminación y formas de dependencia y explotación. Cuando se analizan los sistemas de integración, se debe considerar que tienen como vocación alcanzar objetivos y destinos comunes en base a dinámicas solidarias y colaborativas. Podríamos afirmar por ello que los sistemas de integración son institucionalidades políticas que buscan reducir conjuntamente vulnerabilidades externas, superando en el camino las suyas propias, como son sus asimetrías.

Concepciones integracionistas como la del “regionalismo abierto”, que surge a la par de los programas de ajuste estructural, confiaban en que el crecimiento económico y comercial generaría una cascada de oportunidades y un chorreo financiero para otras dimensiones de la integración, como las políticas sociales. Eso no funcionó. En contraposición, la concepción de la “integración integral” redimensiona esta visión, para otorgarle a cada espacio (económico, comercial, político, social, cultural, ambiental, vial, y otros) una importancia estratégica, capaz de aportar a los objetivos comunes desde su propio campo de desarrollo.

Con este fundamento de la Integración Integral se profundizan los esfuerzos para la superación de las asimetrías, habida cuenta que constituyen un obstáculo para el desarrollo no sólo de los países, sino también de los procesos integracionistas. Se trata de reconocer la existencia de desequilibrios y desigualdades, pero no para contemplarlos o utilizarlos como justificativos para desaconsejar la participación de los países menos desarrollados en los procesos de integración, sino para trabajar salidas que permitan enfrentar las desigualdades con esfuerzos solidarios. Las alternativas económicas, políticas y jurídicas son diversas, y entre las más destacadas están los programas de convergencia estructural para la cohesión social, que analizaremos en este artículo mirando referencialmente la experiencia de la Unión Europea y repasando las características de la experiencia en MERCOSUR.

Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, referencia paradigmática

La iniciativa referencial se encuentra en la experiencia de la Unión Europea, para la que la cohesión social en procesos de integración consiste en “la capacidad de la sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana, la diversidad, la autonomía personal y colectiva, la participación responsable y la reducción al mínimo de las disparidades sociales y económicas con el objeto de evitar la polarización”. En otras palabras, la cohesión social es un proceso de convergencia para la superación de asimetrías y tiene que ver con la construcción de los mismos procesos de integración, poniendo en práctica mecanismos de solidaridad para la superación comunitaria de los desequilibrios que existen entre los países.

Es paradigmática la experiencia europea con los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), gestionados y ejecutados por la Comisión Europea para apoyar la cohesión económica, social y territorial. Los mencionamos sólo para ejemplificar los distintos campos que aborda: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo Plus (FSE+), Fondo de Cohesión de la Comisión Europea (FC), Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura (FEMPA), y Fondo de Transición Justa (FTJ).

En la actualidad, en su Plan 2021 – 2027, estos Fondos apuntan a contribuir al cumplimiento de objetivos como una Europa más competitiva e inteligente; una Europa más verde, baja en carbono, resiliente; una Europa más conectada; una Europa más social e inclusiva; y una Europa más próxima a los ciudadanos. En su recorrido histórico, la experiencia de los Fondos ha dejado entre sus principales resultados el hecho que contribuyen de manera decisiva a la convergencia social y económica, reduciendo las diferencias entre las regiones y los países de la UE.

FOCEM, caminos de solidaridad

Por su parte, el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR, más conocido por sus siglas: FOCEM, es uno de los programas de los que se beneficiará ventajosamente Bolivia con su ingreso a este bloque integracionista subregional. FOCEM tiene como objetivo reducir las asimetrías existentes entre los países y regiones que componen el bloque, potenciando a la vez los beneficios obtenidos mediante la ampliación de los mercados. Es decir, integra el principio de solidaridad con la búsqueda de crecimiento económico y competitividad de todos los países miembros. Además, prevé que la consecución de los mencionados objetivos dé lugar a una profundización de la cohesión social y un fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR.

Aclarada la falsa argumentación que quisiera encontrar sistemas de integración entre iguales, o la inconveniencia de los países de menor desarrollo para participar en sistemas integracionistas, señalamos las profundas diferencias existentes entre los países del MERCOSUR tomando en cuenta su PIB anual, que en millones de euros (M€) tiene estas cifras: Brasil 1.821,862; Argentina 598,367; Uruguay 67,538; Bolivia 42,049; Paraguay 39,589. Las diferencias son reales y estructurales y en esas condiciones se las tienen que trabajar, construyendo las condiciones adecuadas para enfrentarlas en su raíz y en sus manifestaciones. Para este cometido existen los sistemas de integración.

Prácticamente desde su creación, en MERCOSUR la reducción de asimetrías está planteada en diversas reglamentaciones y comunicados como un asunto prioritario. La respuesta a esta búsqueda es la creación del FOCEM, por el Consejo del Mercado Común, mediante las Decisiones CMC Nº 45/04 y 18/05. La primera instituye el programa y la segunda plasma sus objetivos y la distribución de recursos entre los países.

FOCEM dispone su funcionamiento con estos Programas: 1) Programa de Convergencia Estructural; 2) Programa de Desarrollo de la Competitividad; 3) Programa de Cohesión Social; y 4) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. Los fondos son destinados a los países y entregados en carácter de donación no reembolsable para financiar hasta el 85% del valor elegible de los proyectos.

FOCEM se financia con aportaciones de los Estados Partes del MERCOSUR por un monto anual de cien millones de dólares. Tal cantidad se integra en función del PIB histórico de cada país; así, Brasil es el mayor aportante (70%), seguido por Argentina (27%), Uruguay (2%) y Paraguay (1%). También se establece la posibilidad de recibir aportaciones de terceros países y de instituciones u organismos internacionales. La distribución de esos recursos entre los países tiene un sentido inverso a los aportes, con montos mayores para los países menos desarrollados. La distribución, que puede cambiar con la adhesión de Bolivia, tiene estos porcentajes: 43,65% al Paraguay, 29,05% a Uruguay, 9,10% a la Argentina, 9,10% al Brasil, y 9,10% a Venezuela.

Es decir que Brasil y Argentina son los principales aportantes, mientras Paraguay y Uruguay los principales beneficiarios, como también lo será Bolivia, gracias al mecanismo de “hegemón benévolo”, o país hegemónico colaborativo, que en este caso lo cumple Brasil, del mismo modo que Alemania y Francia en la Unión Europea. En Brasil y Argentina los programas se priorizan tomando en cuenta las regiones más vulnerables y que requieren apoyo para la cohesión social y superación de sus dificultades para el desarrollo.

Otra demostración de la distribución dirigida a superar las asimetrías, se encuentra en el hecho que Paraguay desarrolla 20 proyectos, Uruguay 19, Argentina 6, Brasil 5, y proyectos pluriestatales 3, en uno de los cuales, el de MERCOSUR libre de fiebre aftosa, participa Bolivia antes incluso de su adhesión. Algunos proyectos que ejemplifican la distribución del Fondo y que Bolivia puede tomar como referencia, son: En el Programa de Convergencia Estructural, con un aporte de más de más de 410 millones de dólares, se realizaron tres proyectos de interconexión eléctrica regional Uruguay – Brasil; ampliación de Itaipú Paraguay; y vínculo de interconexión ET Iberá – ET El Paso Argentina. Otro ejemplo: la rehabilitación y pavimentación asfáltica de la carretera Concepción – Puerto Vallemi, Paraguay, por un monto de 160.295,050 millones de dólares, con un aporte de FOCEM por 75.309,382 US$. En el Programa de Desarrollo de la Competitividad, un ejemplo es el proyecto pluriestatal sobre Investigación, educación y biotecnología aplicadas a la salud, por un monto de 28.038,723 US$ y un aporte de 23.662,862 US$ por el FOCEM. En el Programa de Cohesión Social, tomamos como ejemplo el proyecto Intervenciones múltiples en asentamientos ubicados en territorios de frontera con situación de extrema pobreza, con un monto de US$ 2.042,771. Finalmente, un ejemplo en el Programa de Fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración es el proyecto Fortalecimiento del Instituto Social del MERCOSUR, por un monto de 433.200 US$,

Estos son sólo ejemplos que podrían orientar la participación de Bolivia en FOCEM. Los proyectos son definidos por cada país, mediante las Unidades Técnicas Nacionales FOCEM (UTNF), que son las responsables de la selección, elaboración y seguimiento operativo de los proyectos por cada Estado Parte. La administración está a cargo de la Unidad Técnica FOCEM (UTF), que funciona en el ámbito de la Secretaría del MERCOSUR. Históricamente, el 90,69% de los proyectos son de infraestructura, 5,03% de fortalecimiento de la competitividad; 4,02% de cohesión social; y 0,26% está dedicado al fortalecimiento del proceso de integración.

FOCEM es uno de los espacios en los que participará Bolivia para el desarrollo de proyectos que le contribuyan a mejorar sus capacidades de producción, de inversión productiva, de ampliación de su red de integración física caminera, férrea, fluvial o aérea, y también de inversiones para sus políticas financieras y sus políticas sociales, de educación, salud, derechos humanos, participación ciudadana, y otros, en la perspectiva de una mayor igualdad. Los sistemas de integración necesitan enfrentar sus asimetrías con facilidades para los países de menor desarrollo, puesto que las desigualdades podrían frenar las posibilidades de encarar acciones de un desarrollo conjunto cada vez más exigente.

En un brevísimo balance, es posible afirmar que el funcionamiento del FOCEM ha registrado avances significativos, por ejemplo, en la realización de obras, en acciones para la facilitación del comercio, en la verificación de un aumento de las exportaciones intrarregionales, en el incremento de su capital, en la posibilidad de afrontar relaciones con terceros, y en su contribución a mejoras en las condiciones de vida de los habitantes de los Estados Parte.

Adalid Contreras Baspineiro es sociólogo e internacionalista boliviano